Судебная практика всегда освещала наиболее спорные положения и пробелы действующего законодательства. Не являются исключением и земельные отношения, всегда имевшие нечеткую законодательную урегулированность.
В частности, такое утверждение касается толкования термина "землепользователь" в действующем законодательстве Украины. В то же время такое толкование органами законодательной, исполнительной и судебной власти имеет важное практическое значение, в частности, для принятия органами местного самоуправления решений относительно предоставления определенного земельного участка в долгосрочную аренду или в собственность юридическим или физическим лицам. Вопрос "Кто является землепользователем земельного участка?" имеет значение, в частности, для применения норм статьи 149 Земельного кодекса Украины (ЗК), устанавливающей, что земельные участки, предоставленные в постоянное пользование из земель государственной и коммунальной собственности, могут изыматься для общественных и других потребностей по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изъятие земельных участков осуществляется с согласия землепользователей и на основании решений Кабинета Министров Украины, Совета Министров Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, сельских, поселковых, городских советов в соответствии с их полномочиями. В случае несогласия землепользователя с изъятием земельного участка вопрос решается в судебном порядке.
На практике при принятии органами местного самоуправления решений о предоставлении земельных участков в пользование или в собственность часто игнорируются принятые ранее решения органов местного самоуправления относительно таких земельных участков. Причем такое игнорирование зачастую возникает из-за отсутствия у землепользователя документов, удостоверяющих право на земельный участок. Такими действиями, по моему мнению, существенно нарушаются права землепользователей, имеющих соответствующее право на земельный участок, но еще не оформивших документы, удостоверяющие его.
В рассматриваемом случае решением Киевского городского совета в 2004 году предприятию (назовем его ООО "Х") был предоставлен в долгосрочную аренду земельный участок для строительства жилого дома, относительно которого Исполнительным комитетом Киевского городского совета депутатов трудящихся 1975-1979 годов были приняты решения об отведении его в пользование предприятию, в дальнейшем ОАО "I". При этом вопрос об изъятии земельного участка для предоставления его ООО "Х" не согласовывался Киевским городским советом с ОАО "I" в порядке, предусмотренном указанной выше статьей 149 ЗК.
Не соглашаясь с решением Киевского городского совета, ОАО "I" обратилось в Хозяйственный суд г. Киева с иском о признании этого решения недействительным. Истец обратился в суд за защитой своего права как землепользователя отведенного по спорному решению Киевского городского совета земельного участка. В обоснование своих требований истец указывал на нарушение норм земельного законодательства Украины при принятии спорного решения, в частности порядка изъятия земельных участков с согласия землепользователя, как того требует статья 149 ЗК.
Ответчик - Киевский городской совет и третье лицо - ООО "Х", которому был предоставлен в пользование земельный участок спорным решением, возражали против иска, ссылаясь на то, что решение не нарушает прав истца. Ответчик указывал на то, что истцом не были оформлены документы, удостоверяющие право на земельный участок. Следовательно, для принятия решения о предоставлении в пользование спорного участка ООО "Х" не требовалось получение согласия истца на изъятие у него такового, поскольку он не являлся землепользователем согласно действующему законодательству Украины.
Отсюда возникает вопрос о моменте возникновения у истца статуса землепользователя, без согласия которого земельный участок не может быть передан третьим лицам. В нашем случае исполнительным комитетом Киевского городского совета депутатов трудящихся земельный участок был отведен ОАО "I" под строительство жилого дома. Документы, удостоверяющие право на земельный участок, а такими, в соответствии со статьей 126 ЗК, являются государственные акты или договор аренды, ОАО "I" в дальнейшем оформлены не были.
Для ответа на поставленный вопрос в первую очередь следует определиться с понятием "землепользователь", приведенным в нормах действующего законодательства Украины, поскольку норма статьи 149 ЗК определяет право органов государственной власти и местного самоуправления изымать земельные участки только с согласия землепользователей.
Действующий ЗК, к сожалению, не дает четкого определения термина "землепользователь", однако устанавливает его права и обязанности.
Так, статьей 95 ЗК установлено, что "землепользователи", если другое не предусмотрено законом или договором, имеют право:
а) самостоятельно хозяйствовать на земле;
б) собственности на посевы и насаждения сельскохозяйственных и других культур, на изготовленную продукцию;
в) использовать в установленном порядке для собственных потребностей имеющиеся на земельном участке полезные ископаемые, торф, леса, водные объекты, а также другие полезные свойства земли;
г) на возмещение ущерба в случаях, предусмотренных законом;
д) сооружать жилые дома, производственные и другие здания и сооружения.
Согласно нормам земельного законодательства Украины, пользователями земельных участков являются юридические и физические лица, получившие документ, удостоверяющий их право на земельный участок. Так, статьей 125 ЗК установлено, что право собственности и право постоянного пользования земельным участком возникает после получения ее собственником или пользователем документа, удостоверяющего право собственности или право постоянного пользования земельным участком, и его государственной регистрации. Приступать к использованию земельного участка до установления его границ в натуре (на местности), получения документа, удостоверяющего право на него, и государственной регистрации запрещается.
Таким образом, казалось бы, можно утверждать, что, в соответствии с действующим законодательством Украины, лицо является пользователем земельного участка (землепользователем) и у него возникают права, предусмотренные статьей 149 ЗК, лишь после получения документа, удостоверяющего право собственности или право постоянного пользования земельным участком и его государственной регистрации.
В то же время статьей 116 ЗК определены основания приобретения прав на землю. Граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и государственных органов приватизации относительно земельных участков, на которых расположены объекты, подлежащие приватизации, в пределах их полномочий, определенных ЗК.
В части 2 статьи 116 ЗК установлены основания для приобретения права на землю гражданами и юридическими лицами - это передача земельных участков в собственность или предоставление их в пользование. Из статьи 126 ЗК усматривается, что государственными актами лишь удостоверяется право собственности или пользования земельными участками, которое уже приобретено на основании решения соответствующего органа местного самоуправления.
Конституционный Суд Украины в своем решении по делу относительно соответствия Конституции Украины положения пункта 6 раздела Х ЗК (дело о постоянном пользовании земельными участками) определил, что, в соответствии со статьей 116 ЗК, граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных ЗК. Предприятия, учреждения и организации, имеющие в пользовании земельные участки, предоставленные им до вступления в силу Земельного кодекса УССР, не теряют ранее предоставленного им права пользования земельным участком.
Похожие выводы делает и Государственный комитет Украины по земельным ресурсам в своем письме № 14-17-4/6045 от 16 августа 2006 года относительно применения термина "самовольный захват земельного участка". В частности, он отмечает, что достаточно часто граждане и юридические лица, которым земельные участки предоставлены в собственность или пользование решениями органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, приступают к их использованию до возникновения права собственности или права пользования ими (до оформления правоустанавливающих документов). В этом случае имеет место использование земельных участков без правоустанавливающих документов, а не их самовольный захват. Постановления о привлечении таких лиц к административной ответственности отменяются решениями суда в случаях их обжалования. То есть землепользователь приобрел право на землю в установленном законодательством порядке, и его действия нельзя квалифицировать как самовольный захват земельного участка.
Таким образом, в действующем земельном законодательстве Украины приведены два, на мой взгляд, противоречивых определения:
1) возникновение права собственности и права постоянного пользования на земельный участок, которое статья 125 ЗК связывает с получением ее собственником или пользователем документа, удостоверяющего право собственности или право постоянного пользования земельным участком, и его государственной регистрацией;
2) приобретение права собственности и права пользования земельными участками, которое статья 116 ЗК связывает с принятием решения органом исполнительной власти или органом местного самоуправления.
Определение "приобретения права собственности и права пользования земельными участками" также приведено в Законе Украины "О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений". Статьей 3 указанного Закона установлено, что право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, приобретенные согласно действующим нормативно-правовым актам до вступления в силу данного Закона, признаются государством.
Таким образом, в результате анализа приведенных норм действующего земельного законодательства, решения Конституционного Суда Украины, позиции Государственного комитета Украины по земельным ресурсам можно сделать вывод, что права землепользователя приобретаются с момента принятия органом местного самоуправления решения относительно предоставления земельного участка в пользование. С другой стороны, полная реализация прав землепользователя, предоставленных действующим законодательством Украины, возможна с момента получения им документа, удостоверяющего право на земельный участок.
Именно такую позицию занял и хозяйственный суд по отмеченному делу. Удовлетворяя исковые требования, суд установил нарушение прав истца, заключавшееся в предоставлении в пользование земельного участка третьему лицу без его согласия как землепользователя, который приобрел право пользования на земельный участок на основании решения органа местного самоуправления, хотя в дальнейшем и не удостоверил такое право соответствующим государственным актом.
