Относительно правомерности отчуждения земельных участков для личного крестьянского хозяйства, выделенных в натуре (на местности) на основании сертификатов о праве на земельную долю (пай).
Практически каждый гражданин Украины знает, что земля на Украине пока что не продается (по крайней мере, официально). Кое-кто даже слышал о моратории по этому вопросу, который парламент каждый раз продлевает на очередные несколько лет. Тем не менее земля, и не только так называемые приусадебные участки или клочки в 4,5 сотки для садоводства, активно продается и скупается во всех без исключения регионах нашего государства. В последнее время возрос интерес и относительно земельных паев, которые крестьянам раздали, но продавать запретили.
Не является секретом и то, что законодательные ограничения по данному вопросу принимались неоднократно. Однако это никогда не становилось препятствием на пути ловкачей к получению в собственность таких желанных украинских черноземов. Вспомним хотя бы резонансный случай в с. Чаусове Первомайского района Николаевской области. Именно там еще в 2000 году одной супружеской паре удалось получить в собственность 753,97 гектара земли, что при среднем размере земельной доли (пая) в 4 условных кадастровых гектара было эквивалентно 438 земельным паям. То есть это — среднее украинское село, жители которого продали свои права на землю двум своим односельчанам. Правда, при участии второго Президента Украины судом был признан недействительным государственный акт на право частной собственности относительно этого земельного участка. С этим владельцы не согласились и подали жалобу в Европарламент и в Европейский суд по правам человека…
А через пять лет ажиотажа упомянутому вопросу прибавил «законодательный блицкриг» от 9 февраля 2006 года, когда 349 народных депутатов в едином порыве проголосовали за предложенную г-ном Литвином «новеллу» к пункту 15 раздела Х «Переходные положения» Земельного кодекса Украины (ЗК). Речь шла о законодательном провозглашении задним числом недействительными любых сделок (в том числе доверенностей) в части отчуждения земельных участков и земельных долей (паев), относительно которых и раньше существовал законодательный запрет. То, как «принимался» этот Закон, заслуживает отдельного исследования. Достаточно вспомнить, что в 10.17 по киевскому времени законопроект был включен в повестку дня, а в 10.18 — уже проголосован. Причем без каких-либо установленных в таких случаях профессиональных обоснований, экспертных выводов и обсуждения. Лишь в объяснительной записке мимоходом речь шла о «неединичных случаях, когда заключаются незаконные соглашения, в частности, выдаются доверенности, которыми предусмотрена возможность отчуждения любым способом земельных участков и земельных долей (паев), принадлежащих гражданам».
Характерны не только молниеносность и единодушие принятия упомянутого Закона, но и безоговорочное подписание его Президентом, и удивительно быстрое (менее чем за месяц) опубликование уже 2 марта 2006 года. Все это вместе с нескрываемым игнорированием действующих статей 22 × 58 Конституции Украины (относительно недопущения сужения содержания и объема существующих прав и свобод при принятии новых законов и недопустимости обратного действия во времени нормативно-правовых актов, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица) выглядит более чем странным. Да и диаметральная противоположность содержания упомянутого Закона форме его подачи общественности впечатляет: фактически «запрет на запрет» отчуждения земельных участков и паев путем признания сегодня вчерашних соглашений недействительными принимался с вполне благородной целью — «обеспечить реализацию прав граждан на земельные участки и недопущение их незаконного отчуждения». Весьма ожидаемой была и реакция СМИ (достаточно вспомнить хотя бы два довольно красноречивых заголовка: «Крестьянам возвращают землю» в газете «Экспресс» № 21 и «Земельный вопрос как индикатор уровня коррупции» в журнале «Время.UA» № 4.
Итак, отбросив улыбки и удивления относительно очередного шедевра отечественного законотворчества в период активных избирательных соревнований на электоральном поле, рассмотрим последовательно и взвешенно некоторые принципиальные аспекты относительно возможности и правомерности нотариального удостоверения сделок, предметом которых выступают земельные участки с целевым назначением «для ведения личного крестьянского хозяйства». Причем это имеет не сугубо теоретический аспект, поскольку непосредственно задевает профессиональные интересы каждого украинского нотариуса. В частности, учитывая требование законодателя относительно организации проведения проверок по этому вопросу правительством и Генеральной прокуратурой с применением соответствующих мер реагирования. Но обо всем по порядку.
История запретов и ограничений на отчуждение определенных категорий земель сельскохозяйственного назначения довольно продолжительная. Так, впервые на законодательном уровне временное ограничение относительно заключения сделок с тогда еще исключительно земельными долями (паями) появилось 10 февраля 2001 года (Закон № 2242- III от 18 января 2001 года). Затем некоторое время действовал мораторий в начальной редакции пункта 15 раздела Х «Переходные положения» ЗК, которым на период до 1 января 2005 года запрещались какие-либо операции с земельными долями (паями), земельными участками для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и другого товарного сельскохозяйственного производства, кроме их мены, передачи по наследству и при изъятии земель для общественных нужд. В декабре 2004 года действие моратория продлили до 1 января 2007 года с одновременным запретом мены, которой порой формально прикрывалась фактическая скупка земельных паев и «натурализованных» таким образом земельных участков: нередко земельные паи «обменивались» на …мешок картофеля или домашнее животное (поросенка, коня, телочку и т.п.).
Параллельно с усовершенствованием законодательных ограничений по указанному вопросу набирало обороты всеукраинское движение по обмену земельных сертификатов на государственные акты на право собственности на землю. Все это происходило благодаря активному материальному, организационному и методическому содействию Проекта поддержки приватизации земли на Украине агентства США по международному развитию. Так, в постановлении Верховного Совета Украины от 22 сентября 2005 года «Современное состояние и перспективы развития земельных отношений на Украине», принятом по результатам парламентских слушаний, отмечалось, что из 6,77 млн граждан, получивших сертификаты о праве на земельную долю (пай), 5,4 млн, или 79,7 %, уже получили государственные акты на право собственности на земельный участок.
А 5 июня 2003 года был принят Закон Украины «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев)», которым дополнена статья 4 Декрета КМУ от 21 января 1993 года «О государственной пошлине» пунктом 45 относительно освобождения от уплаты государственной пошлины за нотариальное удостоверение договоров мены указанных в нем земельных участков.
Все это неопровержимо доказывает, что упомянутый мораторий относительно отчуждения земельных долей (паев) и выделенных на их основании земельных участков сельскохозяйственного назначения никогда не был абсолютным и всеобъемлющим. А ограничения касались исключительно тех земельных участков, которые прямо перечислены в пункте 15 раздела Х «Переходные положения» ЗК. То есть речь идет о законодательном запрете сделок относительно:
земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства;
земельных участков для иного товарного сельскохозяйственного производства;
земельных долей (паев) граждан Украины.
Иными словами, законодатель довольно четко выделяет лишь три категории временно ограниченных в своих полномочиях владельцев. При этом в ЗК отсутствует какое-либо отождествление земель для личного крестьянского хозяйства и земель для ведения товарного сельскохозяйственного производства (так как последние действительно сегодня не могут быть предметом купли-продажи).
Наоборот, в подпункте «а» части 3 статьи 22 ЗК перечисляются последовательно, через запятую, земли для: 1) ведения личного крестьянского хозяйства; 2) садоводства; 3) ведения товарного сельскохозяйственного производства. При этом каждая из этих земель может находиться в собственности граждан, которые приобретают право на них согласно пунктам «б», «в», «г» части 1 статьи 81 ЗК и нормам, предусмотренным статьей 121 ЗК.
Более того, согласно части 2 статьи 121 ЗК «размер земельных участков, которые передаются бесплатно гражданину для ведения личного крестьянского хозяйства, может быть увеличен в случае получения в натуре (на местности) земельной доли (пая)». Норму аналогичного содержания содержит в себе и Закон Украины «О личном крестьянском хозяйстве» от 15 мая 2003 года, статья 5 которого фактически приравнивает по смыслу термины «личное крестьянское хозяйство» (действующий ЗК) и «личное подсобное хозяйство» (использовавшийся в земельном законодательстве до 1 января 2002 года и все еще существующий в правоустанавливающих документах на землю — соответствующих государственных актах старого образца — красно-оранжевого цвета).
То есть, получив в порядке приватизации до двух гектаров земли для личного крестьянского хозяйства, гражданин имеет право оформить один государственный акт на единый земельный массив с учетом площади «натурализованного» пая или несколько государственных актов на несколько земельных участков с одинаковым или разным целевым назначением. При этом именно владельцу земельной доли (пая) принадлежит решающее право относительно определения целевого назначения земельного участка, который он получает в собственность путем выделения пая в натуре (на местности). Что владелец и делает, подавая соответствующего содержания заявление в сельский совет (если земля находится в пределах населенного пункта) или в районную государственную администрацию (если земля находится за пределами населенного пункта). И уже сельсовет или райгосадминистрация определяют целевое назначение земельного участка с учетом представленного собственником земельного пая (доли) заявления. По крайней мере, именно такой порядок предусмотрен статьями 3, 5 Закона Украины «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев)» от 5 июня 2003 года.
Таким образом, земли для ведения личного крестьянского хозяйства (именно так определено целевое назначение в государственном акте) не подпадают под действие моратория в понимании уже упоминавшегося пункта 15 раздела Х ЗК (в том числе с учетом изменений в редакции Закона от 9 февраля 2006 года).
Причем независимо от площади земельного участка и способа его получения в собственность (путем выделения земельного пая (доли) в натуре, присоединения к уже «приватизированной» раньше согласно статье 121 ЗК земли, через наследование, куплю и т.п.). К тому же в действующем ЗК (статья 130) установлены определенные требования относительно покупателя не любых земель сельскохозяйственного назначения вообще, а именно земельных участков для ведения товарного сельскохозяйственного производства, что является дополнительным доказательством ошибочного отождествления двух похожих по названию видов сельскохозяйственных угодий: для ведения личного крестьянского хозяйства и для ведения товарного сельскохозяйственного производства.
Кроме того, мораторий относительно отчуждения определенных категорий земель сельскохозяйственного назначения не является всеобъемлющим и безоговорочным еще и учитывая предусмотренное пунктом 13 раздела Х «Переходные положения» ЗК право обретения в собственность в период до 1 января 2015 года земель сельскохозяйственного назначения общей площадью до 100 га. Так как простейшие расчеты неопровержимо доказывают невозможность даже теоретического приобретения хотя бы 10—15 га указанных земель, если речь будет идти о купле, наследовании, мене или дарении небольших по площади земельных участков. В частности, таких, какими ныне являются участки для садоводства (площадью до 0,12 га) или для личного подсобного хозяйства (в терминологии статьи 56 ЗК УССР — площадью до 0,6 га). Таким образом, устанавливая мораторий, законодатель не просто определил верхнюю границу общей площади (до 100 га) всех без исключения видов земель сельскохозяйственного назначения, но и вместе с тем предусмотрел определенные исключения из общего правила относительно запрета отчуждения этой категории земель.
В частности, свободному обращению наряду с земельными участками для садоводства подлежат также земли для личного крестьянского хозяйства независимо от их площади. Поскольку, как свидетельствует статистика, средний размер земельной доли (пая) по Украине составляет 4,1 га — от 1,5 га в западном регионе Украины до 10—15 га в южном и юго-восточном соответственно.
Кроме того, возможной и необходимой является продажа земельной доли (пая) на основании земельного сертификата его владельцем — иностранцем в понимании запрета таких действий пункта 15 раздела Х ЗК исключительно относительно граждан Украины и положений части 4 статьи 22, пунктов «е» и «д» статей 140 × 143 ЗК соответственно относительно невозможности получения в собственность иностранцами земель сельскохозяйственного назначения, необходимости отчуждения таких земель негражданами Украины на протяжении года, оснований для принудительного прекращения прав на земельный участок и т.п.
Подытоживая изложенное, с учетом вышеперечисленных положений ЗК, законов Украины «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев)», «О личном крестьянском хозяйстве», постановления Верховного Совета Украины «О Рекомендациях парламентских слушаний «Современное состояние и перспективы развития земельных отношений на Украине» от 22 сентября 2005 года, других действующих нормативно-правовых актов в этой сфере (в частности, пункта 45 статьи 4 Декрета КМУ «О государственной пошлине» и т.п.), можно сделать следующие выводы.
Действующее законодательство сегодня не содержит прямых или косвенных запретов относительно отчуждения земель «для ведения личного крестьянского хозяйства». А потому граждане — владельцы указанных земельных участков в соответствии с положениями статей 14, 41 Конституции Украины, статей 81, 90, 125 × 126 ЗК имеют право продавать или другим путем отчуждать земельные участки, заключая в письменной форме соответствующие соглашения, которые подлежат обязательному нотариальному удостоверению (статья 132 ЗК и статья 657 ГК).
Правомерность обращения указанных земельных участков подтверждается как научной точкой зрения ведущих отечественных специалистов в области земельного права (в частности, Кулинича П.Ф. — кандидата юридических наук, старшего научного сотрудника Института государства и права НАН Украины, юридического советника Проекта поддержки приватизации земли на Украине (см. статью в журнале «Приватизация земли: закон, практика, проблемы», № 4 за декабрь 2004 года)), так и официальными разъяснениями соответствующих государственных учреждений (в частности, Госкомзема Украины от 1 декабря 2005 года под № 14—17-2-Г1765/10254).
Нотариус не вправе безосновательно отказать гражданам в удостоверении заключенного ими договора купли-продажи, предметом которого выступает земельный участок с целевым назначением «для ведения личного крестьянского хозяйства».
В функции нотариуса не входит проверка того, был ли данный земельный участок раньше земельной долей (паем) или он получен в собственность путем бесплатной приватизации или другим не запрещенным законом способом.
Гражданским кодексом Украины (статья 204) предусмотрена презумпция правомерности сделки. А потому при отсутствии конфликта интересов продавца и покупателя земельного участка, которые являются физическими лицами, проведение прокурорских проверок по указанным вопросам может рассматриваться исключительно как безосновательное и немотивированное действие этой уважаемой и достаточно перегруженной текущими делами правоохранительной структуры.
Руководствуясь конституционным положением (статья 3) о том, что «права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства», органы исполнительной власти и местного самоуправления, государственные служащие всех уровней, нотариусы должны всячески оказывать содействие реализации гражданами гарантированного им статьями 14, 41 Конституции Украины права собственности на землю, в том числе относительно распоряжения (продажа, дарение, передача в наследство и т.п.) принадлежащими им земельными участками для ведения личного крестьянского хозяйства. Или, по крайней мере, не противодействовать этому каким-либо образом, как сознательно, так и через ограниченность собственных знаний по предмету, в том числе путем распространения недостоверной информации с помощью СМИ и/или принятия несуразных изменений в земельное законодательство.
