ОСОБЛИВОСТІ ЗМІНИ КАТЕГОРІЇ ЗА ОСНОВНИМ ЦІЛЬОВИМ ПРИЗНАЧЕННЯМ ЗЕМЕЛЬ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ
Принцип цільового використання земель пронизує зміст усіх інститутів земельного права, виходячи з того, що цільове призначення земель – це встановлені законодавством порядок, умови, межа експлуатації (використання) земельних ділянок для досягнення конкретних цілей з урахуванням категорій земель, який мають особливий правовий режим [1].
Основою для встановлення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель. Поділ земельного фонду країни на категорії передбачений Земельним кодексом України [5]. В статті 18 Кодексу зазначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, у тому числі острови та землі, зайняті водними об’єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.
Сучасне земельне законодавство України також визначає пріоритетність земель сільськогосподарського призначення. Так, зокрема, у статті 23 Земельного кодексу України вказано, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання, а для потреб, не пов’язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.
В той же час, в динамічних умовах ринкової економіки, у громадяни та юридичних осіб, що володіють земельними ділянками сільськогосподарського призначення на правах приватної власності, досить часто виникає потреба використати належну їм земельну ділянку за іншим призначенням, ніж це передбачено державним актом на право власності на земельну ділянку. Так, ділянки в межах населених пунктів або поблизу великих міст чи транспортних магістралей у багатьох випадках набагато вигідніше використовувати для забудови та надання комерційних послуг, ніж для традиційного сільськогосподарського виробництва, а землі, розміщені поблизу лісових масивів чи водних об’єктів, – для рекреаційних потреб. Подібні ситуації виникають повсякчасно, що зумовлює виникнення питання зміни основного цільового призначення земельних ділянок.
Слід також мати на увазі, що найціннішою властивістю земель сільськогосподарського призначення є наявність непорушеного ґрунтового покриву – природно-історичного органо-мінерального тіла, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості – родючості. У багатьох випадках несільськогосподарського використання земель, і особливо при забудові ділянок, їх природний ґрунтовий покрив незворотньо втрачається, а процес ґрунтоутворення припиняється.
Таким чином, обґрунтування можливості (або неможливості) зміни цільового призначення сільськогосподарських земель стає надзвичайно відповідальним завданням. Підходи до його вирішення, з одного боку, мають забезпечувати пріоритетність сільськогосподарського землекористування та гарантувати дотримання вимог продовольчої та екологічної безпеки країни у стратегічному вимірі, а, з другого боку, створювати достатні передумови для ефективного забезпечення земельними ресурсами галузей економіки та землекористувачів.
Проблематиці зміни основного цільового призначення сільськогосподарських земель присвячено низку робіт спеціалістів-правників, які переважно зосереджуються на аналізі діючої нормативної бази [1, 7]. В той же час, залишається відкритим цілий ряд питань щодо наукового обґрунтування доцільності зміни цільового призначення земельних ділянок.
Метою даної публікації є висвітлення особливостей зміни основного цільового призначення земель сільськогосподарського призначення на сучасному етапі та визначення напрямів удосконалення відповідного нормативно-правового забезпечення.
Питання зміни основної категорії земель сільськогосподарського призначення регламентуються Земельним кодексом України [5], законами України “Про охорону земель” [3] та “Про землеустрій” [2], а також Постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб” [11]. В той же час, правове поле у цьому питанні не можна вважати завершеним, оскільки, відповідно до ст. 36 Закону України “Про охорону земель”, зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення має допускатися лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному окремим законом.
Розглядаючи поставлену проблему, необхідно, перш за все, акцентувати увагу на певних особливостях понятійного апарату чинного земельного законодавства Вкрай відповідальним завданням стає безпосереднє тлумачення терміну “цільове призначення земель” та пов’язаних з ним дефініцій. Справа в тому, що у ст. 19 Земельного кодексу України наводиться поділ земель України на дев’ять категорій за “основним цільовим призначенням”. Цей поділ включає: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісового фонду; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
У подальшому, а саме у частині третій статті 20 означеного Кодексу йдеться про зміну “цільового призначення земель” без зазначення “основного”. Таким чином, поняття “основне цільове призначення” або “категорія земель” не можна ототожнювати із поняттям “цільове призначення”. Наприклад, особа, що володіє на праві власності земельною ділянкою, яка надана їй для товарного сільськогосподарського виробництва, не має права використовувати цю землю для садівництва, хоча і землі, надані для садівництва, і землі, надані для товарного сільськогосподарського виробництва, є землями сільськогосподарського призначення. Тобто, на практиці може мати місце зміна цільового призначення земельної ділянки без зміни її категорії.
Норми про відповідальність за нецільове використання земель також оперують поняттям “цільове призначення”. Тому процедура зміни цільового призначення ділянки обов’язково повинна мати місце при переводі земель не лише із категорії в категорію, але і в межах однієї категорії. Нехтування цією обставиною є підставою для припинення права користування земельною ділянкою, згідно статті 141 Земельного кодексу України.
Метою встановлення категорій і цільового призначення земель є забезпечення особливого правового режиму для їх охорони і ефективного використання. Так, усі землі сільськогосподарського призначення можуть використовуватися для виробництва сільгосппродукції. В той же час, приміром, на землях наданих для садівництва, згідно статті 35 Земельного кодексу, можна зводити житлові будинки, а на землях, наданих для товарного сільськогосподарського виробництва, будівництво обмежене.
Перехідними положеннями Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, не вправі до 1 січня 2007 року продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки. Однак, така заборона не поширюється на земельні ділянки, надані для садівництва, тому вони можуть перебувати у вільному обігу на земельному ринку. Як бачимо, різниця в правовому режимі земельних ділянок однієї категорії є доволі суттєвою.
Закон України “Про землеустрій” [2] дає окреме визначення поняття “цільове призначення земельної ділянки” як використання її за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. Згаданий порядок затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 502 [11].
Так, зміна цільового призначення земельної ділянки проводиться за поданням заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту. До заяви (клопотання) додаються:
а) копія державного акта на право власності на земельну ділянку;
б) для громадянина – власника земельної ділянки – копія паспорта (серія, номер паспорта, коли і ким виданий та місце проживання), для юридичної особи – власника земельної ділянки – копія статуту (положення) та копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи;
в) документи щодо встановлених обмежень (обтяжень) та земельних сервітутів на використання земельної ділянки;
г) обґрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки із зазначенням її розміру.
Сільська, селищна, міська рада або районна держадміністрація розглядає заяву (клопотання) і в разі згоди на зміну цільового призначення земельної ділянки дає дозвіл на відповідні дії щодо проекту її відведення:
- складання проекту відведення земельної ділянки, якщо зміні цільового призначення підлягає її частина;
- перепогодження проекту відведення земельної ділянки з відповідними органами виконавчої влади, якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка.
Проект відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, складається державною або іншою організацією, що має ліцензію на право на виконання землевпорядних робіт, на замовлення власника земельної ділянки. Умови і термін складання проекту відведення земельної ділянки визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем робіт.
Проект відведення земельної ділянки погоджується або перепогоджується з органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, а також підлягає державній землевпорядній експертизі, після якої замовник подає проектні матеріали відповідно до сільської, селищної, міської ради або до районної держадміністрації для прийняття рішення.
Сільська, селищна, міська рада розглядає проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка розташована в межах населеного пункту.
Районна держадміністрація розглядає подані проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту, якщо така зміна пов’язана з наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового і водного господарства, будівництва об’єктів, призначених для обслуговування членів територіальних громад району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо).
Якщо зміна цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за межами населеного пункту, передбачає використання ділянок для інших потреб, ніж ті, що визначає районна держадміністрація, вона розглядає проектні матеріали, готує свій висновок з цього питання і подає його разом з матеріалами до Ради міністрів АР Крим, обласної держадміністрації. Рада міністрів АР Крим, обласна держадміністрація розглядає матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.
Якщо зміна цільового призначення стосується земельних ділянок – ріллі, багаторічних насаджень для несільськогосподарських потреб, лісів першої групи площею понад 10 гектарів, а також земельних ділянок природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та особливо цінних земель, що проводиться за рішенням Кабінету Міністрів України, районна держадміністрація подає проектні матеріали разом із своїм висновком до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної держадміністрації, яка розглядає подані проектні матеріали і готує свій висновок для подання Кабінету Міністрів України для прийняття відповідного рішення.
Зміна цільового призначення особливо цінних земель, розташованих у межах населеного пункту, проводиться після погодження з Верховною Радою України за рішенням сільської, селищної, міської ради. Проектні матеріали на погодження до Верховної Ради України подаються Верховною Радою АР Крим, обласною, Київською і Севастопольською міською радою.
Зміна цільового призначення особливо цінних земель, розташованих за межами населеного пункту, проводиться після погодження з Верховною Радою України за рішенням Кабінету Міністрів України. Проектні матеріали на погодження до Верховної Ради України подаються Радою міністрів АР Крим, обласною держадміністрацією.
Рішення сільської, селищної, міської ради або відповідного органу виконавчої влади про зміну цільового призначення земельної ділянки є підставою для оформлення громадянину або юридичній особі державного акта на право власності на земельну ділянку із зміненим цільовим призначенням.
У разі прийняття рішення про відмову у зміні цільового призначення земельної ділянки сільська, селищна, міська рада або відповідний орган виконавчої влади протягом 15 днів письмово повідомляє про це її власника з обґрунтуванням причини відмови. При незгоді власника земельної ділянки з рішенням сільської, селищної, міської ради або органу виконавчої влади про відмову у зміні її цільового призначення спір вирішується в судовому порядку.
Слід відзначити, що найбільш відповідального ставлення при підготовці клопотання про зміну категорії земель та проекту її відведення потребує розробка обґрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки, адже саме від його вагомості має залежати точка зору органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які погоджують чи приймають відповідні рішення.
Як відомо, обґрунтування необхідності переведення сільськогосподарських земель в категорію земель житлової та громадської забудови має здійснюватися виходячи з генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Це випливає як зі статті 39 Земельного кодексу України [5], так і зі статті 12 Закону України “Про планування і забудову територій” [4], у якій встановлено, що генеральним планом населеного пункту, зокрема, визначаються: потреби в територіях для забудови та іншого використання; потреба у зміні межі населеного пункту, черговість і пріоритетність забудови та іншого використання територій; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій. На підставі генеральних планів населених пунктів або у їх складі також розробляються проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів.
Переведення сільськогосподарських земель під рекреацію має обґрунтовуватися на підставі проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, які передбачені статті 47 Закону України “Про землеустрій” [2]. Ці проекти розробляються згідно з законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, з метою збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму, створення приміських зелених зон, збереження і використання об’єктів культурної спадщини, проведення науково-дослідних робіт. Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094 [12].
В той же час, слід констатувати, що далеко не всі населені пункти України забезпечені незастарілою містобудівною документацією, у якій визначено перспективні для забудови території, а стан із розробкою проектів землеустрою з організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення залишає бажати кращого.
За таких умов, юридичні особи та громадяни, зацікавлені у зміні основного цільового призначення належних їм ділянок земель сільськогосподарського призначення, подекуди обґрунтовують необхідність такої зміни найрізноманітнішими обставинами: починаючи від одного лише бажання власника, як такого, і закінчуючи посиланнями на методичні розробки деяких науково-дослідних інститутів, які доводять “неможливість ведення високоефективного сільськогосподарського виробництва на ділянках площею менше 50 га” (що, як не дивно, може бути універсальною підставою для зміни категорії усіх земельних ділянок, наданих для товарного сільськогосподарського виробництва (колишніх земельних паїв), адже в Україні жодна з них не сягає такого розміру).
У зв’язку з цим, розглянемо більш глибоко еколого-економічні особливості сільськогосподарського землекористування, які можуть виступати у якості об’єктивного обґрунтування можливості такої зміни основного цільового призначення земельних ділянок.
Так, частина третя статті 23 Земельного кодексу України визначає, що для будівництва промислових підприємств, об’єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв’язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов’язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.
Отже, виникає питання про те, який зміст слід вкладати в поняття “сільськогосподарські угіддя гіршої якості” та якими є критерії їх виокремлення. Слід також взяти до уваги, що це поняття тісно пов’язане із поняттями родючості ґрунтів та придатності земель для потреб сільськогосподарського виробництва, причому Земельний кодекс вказує, що визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, має провадитися на цілком об’єктивній основі – даних державного земельного кадастру. Отже, у згаданому контексті, цікавість становитимуть, перш за все, такі складові кадастру як облік якості земель, бонітування ґрунтів та економічна оцінка земель.
Облік якості земель є важливим, оскільки він відображає відомості, які характеризують земельні угіддя за природними та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також за ступенем забруднення ґрунтів. Інформаційною основою для обліку якісного стану земель, згідно статті 36 Закону України “Про землеустрій”, є ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель, що провадяться при здійсненні землеустрою [2].
Бонітування ґрунтів – це порівняльна оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах. Економічна оцінка земель, в свою чергу, є оцінкою землі як природного ресурсу і засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві та як просторового базису в суспільному виробництві і здійснюється за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі. Економічна оцінка земель різного призначення проводиться для порівняльного аналізу ефективності їх використання.
На практиці, віднесення сільськогосподарських угідь (у склад яких входять рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги) до таких, що мають гіршу якість, теоретично можна здійснювати на підставі двох типів критеріїв: земельно-оціночних показників та показників якісного стану ґрунтів.
Розглянемо перший варіант. Так, у 1987 році було введено в дію “Временные указания по определению площадей непригодных для сельского хозяйства земель и сельскохозяйственных угодий худшего качества в Украинской ССР” [6]. Цим документом було визначено, що до сільськогосподарських угідь гіршої якості відносяться ділянки ріллі, багаторічних насаджень, сінокосів та пасовищ, на котрих окупність затрат при виробництві рослинницької продукції не перевищує 1,6, тобто при рентабельності виробництва нижче 60 %. До угідь гіршої якості, згідно матеріалів економічної оцінки земель, передбачалося відносити ділянки з балом оцінки (за окупністю затрат): ріллі – 28 балів, багаторічних насаджень – 35 балів, сіножатей – 30 балів, пасовищ – 8 балів.
Звичайно, слід мати на увазі, що цей документ розроблявся у радянський період і носить чіткий відбиток тогочасних управлінських підходів, що передбачали екстенсивний розвиток сільського господарства та граничну мінімізацію відведення земель для несільськогосподарських потреб. Крім того, у 1988 році було проведено новий тур економічної оцінки земель [15], яким було зафіксовано показники окупності затрат виробництва продукції рослинництва, що відрізнялися від тих, які слугували основою для розробки згаданих рекомендацій.
Так, як показують вибіркові розрахунки, у 09 земельно-оціночному районі (ЗОР) Київської області (охоплює більшу частину Києво-Святошинського району) площа ріллі гіршої якості (із балом окупності затрат менше 28) згідно тимчасових рекомендацій має становити лише 0,19 % від загальної площі цього угіддя (агрогрупи 22б, 22в, 141, 141’), у 10 ЗОР Криму (м. Севастополь) – 0,017 % (агрогрупи 141, 143, 164є), у 04 ЗОР Черкаської області (Шполянський район) – 0,14 % (агрогрупи 141, 141’, 141’’, 141’’’) тощо.
Таким чином, наявні підходи до визначення земель гіршої якості на основі земельно-оціночних показників окупності затрат не можна, по-перше, вважати дійовими та, по-друге, адекватними сучасним економічним умовам.
Певний оціночний критерій для виділення земель гіршої якості можна вбачати і у положеннях пункту 1.5 діючого Порядку грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (затвердженого Наказом Держкомзему України, Держкоммістобудування України, Мінсільгосппроду України та Української академії аграрних наук від 27.11.1995 № 76/230/325/150) [10]. У ньому, зокрема вказано, що на гірших землях, на яких не створюється диференційований рентний доход (з нульовим або від’ємним показником оцінки), грошова оцінка земель визначається величиною абсолютного рентного доходу – 1,6 ц зерна з гектара. Тобто, керуючись положеннями згаданого Порядку, до сільськогосподарських угідь гіршої якості слід відносити малопродуктивні землі, використання яких у сільському господарстві є збитковим, а розвиваючи цей підхід можна навіть у розрізі регіонів розрахувати такі значення нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення, нижче яких сільськогосподарські угіддя можна буде вважати угіддями гіршої якості.
Певне застереження щодо практичного застосування такого підходу може зумовити лише те, що в основу подібних оцінок покладено рентний доход, який створюється при виробництві зернових культур, що, знову ж таки, визначався за даними економічної оцінки земель 1988 року. Слід мати на увазі, що, починаючи з 1991 року, відбулося значне зростання цін на технічні засоби, пальне і мастильні матеріали, добрива, засоби захисту рослин тощо. Все це супроводжувалося зниженням урожайності сільськогосподарських культур, у тому числі зернових, підвищенням собівартості їх виробництва [8]. Таким чином, для сучасних умов показники економічної оцінки земель 1988 року є суттєво застарілими.
У подібний спосіб, до речі, регулюються відповідні правовідносини у Російської Федерації. Так, Федеральним Законом РФ “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” передбачено можливість виведення земель зі складу земель сільськогосподарського призначення в іншу категорію для будівництва лінійних об’єктів, якщо кадастрова вартість сільськогосподарських угідь на 30 % і більше менше кадастрової вартості середнього по району рівня, а лінійні об’єкти розміщені уздовж доріг і границь полів сівозмін. При цьому переведення земель сільськогосподарських угідь із земель сільськогосподарського призначення, кадастрова вартість яких на 30 % і більше перевищує кадастрову вартість середнього по району рівня, і особливо цінних продуктивних сільськогосподарських угідь в іншу категорію не допускається.
Більш прийнятним для умов сьогодення можна вважати підхід до визначення сільськогосподарських угідь гіршої якості, що спирається на показники якісного стану ґрунтів, які, на відміну від показників економічної оцінки, можуть бути визначені із більшою об’єктивністю внаслідок проведення (оновлення матеріалів) ґрунтових обстежень.
Слід відмітити, що вищезазначеними Тимчасовими рекомендаціями [6] також було встановлено, що на пасовищах (а у випадку завищених показників оцінки земель* – і на інших угіддях) уточнюються ознаки, що характеризують їх якісний стан (еродованість, засоленість, солонцюватість, заболоченість, кам’янистість). При цьому до угідь гіршої якості відносяться пасовища (або інші сільськогосподарські угіддя), на котрих перераховані несприятливі ознаки виражені у сильному ступені. Вказується також безпосередній перелік відповідних агрогруп ґрунтів (1а, 2, 3з, 4а, 17г, 23, 39, 51, 73, 76, 84, 86є, 87-88, 90-91, 93, 98, 104, 106, 109є, 111, 116, 132, 138, 140-141, 143, 145, 147, 150, 152, 154, 156, 158-164, 170, 172, 174, 187-188, 189ж, 189з, 198ж, 199, 202є, 207з, 212, 215-221). Важко не помітити, що усі ґрунти даного переліку відносяться до числа деградованих або малопродуктивних.
За таким умов, доцільно звернутися до чинної законодавчої бази. Зокрема, статтею 171 Земельного кодексу України до деградованих земель віднесено земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо, а також земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші. До малопродуктивних земель віднесено сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним.
Згідно статті 172 Земельного кодексу, деградовані і малопродуктивні землі підлягають консервації, яка має здійснюватися шляхом припинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення. Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 № 175 затверджено Порядок консервації земель [9], у пунктом 3 якого визначено, що при віднесенні сільськогосподарських угідь до деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених земель ураховуються основні показники, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами. Ці показники наведено у додатку до пункту 3 згаданого Порядку.
Для прикладу, оцінимо згідно цих показників сучасну питому вагу деградованих і малопродуктивних земель у складі ріллі земельно-оціночних районів, які розглядалися вище. Відповідно, за даними ДП “Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою” [13] (де визначено переліки деградованих та малопродуктивних ґрунтів в розрізі агрогруп по кожному природно-сільськогосподарському району) у 09 ЗОР Київської області деградованими та малопродуктивними є 14,17 % ріллі, у 10 земельно-оціночному районі Криму – 20,83 %, а у 04 ЗОР Черкаської області – 10,22 %. Ці показники, безперечно, є більш змістовними, оскільки дозволяють однозначно диференціювати сільськогосподарські угіддя за їх придатністю для ведення інтенсивного сільськогосподарського виробництва.
Необхідно також відмітити, що механізм консервації земель не можна вважати примусовим, адже, відповідно до статті 51 Закону України “Про охорону земель” [4], землі консервуються на підставі договорів з власниками земельних ділянок, але згідно статті 638 Цивільного кодексу України [14] договір може бути укладеним, лише якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору. Тобто, власник ділянки не зобов’язаний припиняти її господарське використання за відсутності такого бажання зі свого боку*.
Таким чином, належність ділянки сільськогосподарських угідь (або її частини) до деградованих та малопродуктивних земель, відповідно до показників, вказаних у Порядку консервації земель, можна вважати достатньо вагомим обґрунтуванням необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки (або її частини) у зв’язку з тим, що її господарське використання за існуючого основного цільового призначення є економічно неефективним, а відповідні сільськогосподарські угіддя можуть вважатися такими, що мають гіршу якість.
Підтвердження цієї гіпотези дають і дослідження із апробації методики економічної оцінки земель сільськогосподарського призначення у сучасних умовах, які виконувалися на прикладі згаданого Шполянського природно-сільськогосподарського району Черкаської області у 2005 році. Так, за їх результатами відмічено, що деградовані та малородючі ґрунти досить чітко вирізняються від’ємним значенням диференціального рентного доходу [8].
Звичайно, зміну цільового призначення деградованих та малопродуктивних земель як угідь гіршої якості слід здійснювати із певними застереженнями. Її доцільно проводити лише за умови, якщо вона не стане причиною черезсмужжя та формування несприятливої конфігурації навколишніх ділянок сільськогосподарських угідь.
Для несільськогосподарських потреб доцільно відводити ділянки деградованих чи малопродуктивних сільськогосподарських угідь, що безпосередньо примикають до дорожньої мережі або до меж населеного пункту. В цьому випадку не будуть створюватися перешкоди для ефективного використання навколишніх сільськогосподарських угідь та для здійснення природоохоронних заходів, а втрати агроландшафтної цілісності території будуть мінімальними.
Остаточне ж врегулювання еколого-економічної проблематики зміни категорії за основним цільовим призначення земель сільськогосподарського призначення може бути здійснене лише за умови розробки та прийняття в установленому порядку закону України “Про зміну цільового призначення земель сільськогосподарського призначення”, а також порядку та методики визначення сільськогосподарських угідь гіршої якості. Саме ці документи мають сформувати нормативний базис для розробки відповідних розділів містобудівної документації, місцевих правил забудови, а також документації із землеустрою.
Список літератури
Жиравецький Т. Використання земель за цільовим призначенням як принцип земельного права // http://www.lawyer.org.ua/?w=r&i=&d=595.
Закон України “Про землеустрій” від 22.05.2003 № 858-IV // Відомості Верховної Ради України від 05.09.2003 – 2003 р., № 36, стаття 282.
Закон України “Про охорону земель” від 19.06.2003 № 962-IV // Відомості Верховної Ради України від 26.09.2003 – 2003 р., № 39, стаття 349.
Закон України “Про планування і забудову територій” від 20.04.2000 № 1699-III // Відомості Верховної Ради України від 04.08.2000 – 2000 р., № 31, стаття 250.
Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III // Відомості Верховної Ради України від 25.01.2002 – 2002 р., № 3, стаття 27.
ЗУ 05-87: Временные указания по определению площадей непригодных для сельского хозяйства земель и сельскохозяйственных угодий худшего качества в Украинской ССР – К.: Институт “Укрземпроект”, 1987. – 11 с.
Комберянов С. Проблеми зміни цільового призначення земель // Юридична газета від 10.03.2004 – 2004 р., № 5 (17).
Мартин А.Г., Пантелеймонов А.І., Вагін Ю.М. та інші. Економічна оцінка земель сільськогосподарського призначення в сучасних умовах // Землеустрій і кадастр. – 2005. – № 3. – С. 15-22.
Наказ Держкомзему України від 17.10.2002 № 175 “Про Порядок консервації земель” // Офіційний вісник України від 07.03.2003 – 2003 р., № 8, стор. 162, стаття 323.
Наказ Держкомзему України, Держкоммістобудування України, Мінсільгосппроду України та Української академії аграрних наук від 27.11.1995 № 76/230/325/150 “Про внесення доповнень до Порядку грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів” // Сторінка “Законодавство України” сайту Верховної Ради, 2005.
Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № “Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб” // Офіційний вісник України від 26.04.2002 – 2002 р., № 15, стор. 87, стаття 818.
Постанова Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094 “Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення” // Офіційний вісник України від 10.09.2004 – 2004 р., № 34, стор. 52, стаття 2261.
Розробка територіально-інформаційної бази для оптимізації структури сільськогосподарських угідь як одного з основних чинників переходу від затратного до ресурсо- та енергозберігаючого господарювання: Звіт про НДР (заключний) / Інститут землеустрою УААН. – № ДР 0197U016540. – К., 1999. – 96 с.
Цивільний кодекс України від 16.01.2003 № 435-IV // Відомості Верховної Ради України від 03.10.2003 – 2003 р., № 40, стаття 356.
Экономическая оценка земель Украинской ССР. – К.: Госагропром УССР "Укрземпроект", 1988. – 33 с.
--------------------------------------------------------------------------------
* Хоча тлумачення поняття “завищені показники оцінки земель” та підходи до обґрунтування їх “завищеності” у Тимчасових рекомендаціях не наводяться.
* Більше того, у ст. 22 Закону України “Про плату за землю” від 03.07.1992 № 2535-XII залишається досить цікаве (як умов ринкової економіки) положення, згідно якого кошти від плати за землю, що надходять на спеціальні бюджетні рахунки місцевих бюджетів, можуть використовуватися для відшкодування витрат власників землі і землекористувачів, пов’язаних з господарюванням на землях гіршої якості.
